RAPPORT 

BILAN de l’exercice 2006/2008

Adopté en séance plénière le  25 juin 2008

Sommaire :

1ère  partie : Les centres de rétention administrative. ..……………………………….………….4
 
 A Les CRA : des lieux de privation de liberté….……...……………….…………………………...4 
  B … mais pas des lieux fermés………………………...….………………………………….…….7
    1) La question fondamentale de la taille des CRA………………..…………………………....…7
    2) Accentuer l’ouverture des centres par davantage de transparence………..………………....…9 
a)	Transparence vis-à-vis des retenus tout d’abord, qu’il convient d’informer du mieux 
      possible sur l’évolution de leur sort……………………….…..………………………….….9
       b)  Transparence accrue vis-à-vis des associations intervenant dans les centres ensuite…….….9
    3) Renforcer l’ouverture par une meilleure accessibilité des centres aux proches des retenus, à 
        des intervenants extérieurs plus nombreux et diversifiés et à la presse………………..………10
  
  C Faire aussi de la rétention un moment utile pour le retenu………………………………….…..11
a)	Le remarquable travail des services médicaux……………………………………………….11
b)	La nécessité de résoudre le problème de la récupération de leurs biens……………………..11
c)	Allocation au retour………….……..………………………………………………………...11
d)	Une mesure humanitaire……………………………………………………………………...11

2ème  partie  Les Zones d’attente……...………..………………………………………………….13
 
   I    La zone d’attente … antichambre de l'incertitude ……………...……...……………………..14
   II   Les modalités d’hébergement en ZA : des règles à mieux définir………..…………………..15
   III Une zone d’attente est-elle véritablement une zone de droit ?  ………………….…...............17
   IV Les problèmes spécifiques de la ZAPI III de Roissy  …………………………...……………18
          A Difficultés de gestion de la ZAPI III ……………………………………….….….….…...19
          B Les équipes d’intervention et leur sphère d'activités.….….….……………………………20 
          C Signalement d’anomalies…………………………………………………….……………20
          D Les modalités de demandes d’asile………………………………………………………..21
          E Aménagement d’une salle d’audience judiciaire à Roissy………………………………...21
   V   La situation particulière des mineurs isolés (non accompagnés) …….………………………22

Conclusion ………………………………………………………………………………………….26

3ème partie : Les annexes …………………………………………………………………………..27

Annexe 1   : Documentation juridique concernant la CNCCLRAZA
Annexe 2   : Liste des visites effectuées par la CNCCLRAZA  
Annexe 3   : La liste des CRA
Annexe 4   : Taux d’occupation des CRA en 2007 
Annexe 5   : Liste des ZA tenues par la PAF 
Annexe 6   : Liste des ZA tenues par la douane 
Annexe 7   : Chiffres pour les ZA en 2007
Annexe 8   : Liste des LRA permanents
Annexe 9   : Committee on the rights of the child
Annexe 10 : Rapport de la Croix Rouge Française sur les « administrateur ad hoc »

Avant-propos

Au terme de ses deux années d’existence, la commission de contrôle des centres et locaux de rétention administrative et des zones d’attente a souhaité, plutôt que de se borner à rédiger un classique rapport d’activité, se livrer à quelques réflexions en forme de bilan et tracer quelques perspectives, à l’attention notamment du contrôleur général des lieux de privation de liberté, amené à prendre le relais de la commission en ce qui concerne le contrôle des lieux de rétention des étrangers en instance d’éloignement.

Entre 2006 et 2008, la commission a visité l’essentiel des différents lieux de rétention placés sous le champ de son contrôle par le décret du 30 mai 2005 : l’immense majorité des CRA de métropole a été contrôlée (pour certains, comme celui de Vincennes, à plusieurs reprises) ; la commission s’est également déplacée pour visiter les centres de rétention ultramarins dans les lieux où la pression migratoire est la plus forte (en Guyane et aux Antilles) ; à l’occasion de chacun de ses déplacements, elle a systématiquement visité en outre les locaux permanents de rétention administrative et les zones d’attente aménagées dans les aéroports ou les gares ferroviaires. Chacune de ces visites à donné lieu à l’établissement d’un rapport contenant des préconisations propres à chacun d’eux. 

Plus dernièrement l’attention de la commission a été attirée sur la situation alarmante du CRA de Pamantzy (Mayotte). Elle a déploré de ne pouvoir s’y rendre pour insuffisance budgétaire et s’en rapporte à l’avis exprimé, le 14 avril 2008, par la CNDS (Commission Nationale de Déontologie de la Sécurité) qui, après enquête sur des faits de sa compétence a estimé que les conditions de vie de ce centre portaient atteinte à la dignité des personnes retenues et l’a jugé indigne de la République. Néanmoins tous les ministères concernés ayant été destinataires de cet avis se trouvent par ce biais informé de cet état de fait. 

1ère partie :  Les centres de rétention administrative.

Surveiller, pas punir

Les 23 Centres de Rétention Administrative (CRA) de France d’une capacité 1567 places en 2007 ont hébergé 35 246 personnes pour une durée moyenne de 10,51 jours. Le taux d’occupation sur l’année 2007 était de 76 %.
La présente synthèse ne reviendra pas sur la singulière amélioration des conditions matérielles de rétention administrative constatée au cours des deux dernières années ; les grands traits de cette heureuse évolution ont été décrits dans le rapport pour l’année 2007 adopté par la commission en séance plénière le 6 juin 2007 et transmis aux deux ministres de tutelle à l’été de la même année. La commission a en effet préféré se concentrer sur les pistes d’amélioration aujourd’hui disponibles pour rendre le système de rétention des étrangers en situation irrégulière plus conforme encore à la logique générale qui doit prévaloir en la matière : surveiller, pas punir.

A. Les CRA : des lieux de privation de liberté…

A la différence d’une peine prononcée par une juridiction pénale au nom du peuple français, la rétention administrative n’est qu’une mesure de sûreté prononcée par l’autorité administrative, au nom de l’ordre public.  

Le réel progrès dans la qualité des conditions de rétention, qui s’est traduit par la fermeture des centres les plus vétustes, l’amélioration des centres existants et la création de nouveaux centres dans les années récentes (que l’on songe à ceux de Toulouse Cornebarieu, de    Lille 2, de Marseille, de Nîmes de Rennes ou de Perpignan) ne doit pas masquer que, dans l’esprit de leurs concepteurs et des personnels chargés de les gérer au quotidien, cette dimension liée au maintien de l’ordre public, et notamment la volonté d’éviter toute évasion, domine encore largement.

Cela se traduit, sur le plan des infrastructures, par l’édification de hautes barrières de protection, généralement recouvertes de fil de fer barbelé, par le morcellement des centres de rétention en petites zones de vie étanches et par la multiplication de sas de contrôle entravant fortement la liberté de circulation des retenus et des intervenants extérieurs au sein de l’établissement. 

Dans les comportements des personnels, cela s’incarne par ailleurs dans un mode de relation aux retenus axé avant tout sur la sécurité et parfois même une attention excessive accordée à cette composante du métier. La commission a ainsi constaté, pour le déplorer, le port de tenues de maintien de l’ordre un peu décalées par rapport aux missions normalement dévolues au personnel travaillant dans les centres de rétention, voire le port d’armes en locaux de rétention, inadapté par principe pour traiter du cas de personnes non délinquantes. Un menottage systématique des retenus faisant l’objet de transferts vers les palais de justice ou les tribunaux administratifs ne paraît pas davantage adapté au traitement de personnes simplement placées en rétention. Cette mise en avant des rapports de sécurité se traduit enfin, accessoirement, par une limitation au strict nécessaire des contacts entre le personnel de rétention et les retenus. 

Il est impératif que cette dimension s’atténue rapidement  ; cela passe par une formation des personnels spécifique à la rétention avec une sensibilisation aux contacts humains. Il semble en outre à la commission que des modules de formation continue commune, entre les différents intervenants et les fonctionnaires ou militaires chargés de la gestion des centres, constitueraient une option très fructueuse de ce point de vue. 

Ces éléments structurants de la vie des centres sont doublement dommageables : ils conduisent à des comportements pathogènes liés à un excessif sentiment d’enfermement et, en outre, à alimenter un malentendu fâcheux avec l’opinion publique.

Le sentiment d’enfermement revêt en premier lieu un caractère pathogène pour les retenus. L’impression fondamentale que retire la commission des très nombreuses visites qu’elle a effectuées est que la majorité des étrangers placés en rétention avaient, avant de faire l’objet d’une mesure d’éloignement, développé de réelles relations familiales ou de travail dans notre pays. Cela ne les rend pas forcement éligibles au séjour, mais donne une coloration particulière à la mesure de placement dont ils sont l’objet : la première conséquence de l’enfermement est en effet la rupture brutale de ces liens. 

Autre conséquence de la création en France de structures familiales, au moins nucléaires : l’accueil dans les CRA d’enfants en même temps que leurs parents, ce qui accroît l’impopularité d’une mesure qui n’a pourtant d’autre but que de ne pas dissocier les familles en séparant de leurs parents des enfants dont le sort, s’ils n’étaient pas admis eux aussi, serait d’être confiés aux services d’aide sociale à l’enfance. La commission tient néanmoins à souligner qu’indépendamment de ce constat, la présence d’enfants dans les CRA est loin de constituer la meilleure des solutions et qu’il devrait y être préféré, chaque fois que cela est possible, une assignation à résidence de la famille qui n’entraînerait pas de rupture de l’unité familiale.

 L’allongement régulier de la durée de rétention en raison des difficultés croissantes d’obtention des documents consulaires de retour ne fait qu’accentuer le phénomène d’enferment observé. D’où l’apparition, relativement sporadique encore à ce stade, de réactions d’opposition des retenus, non pas simplement au retour dans leur pays d’origine, mais à la rétention elle-même : dégradation, voire incendie des locaux ; manifestations de violence à l’encontre du personnel ; automutilations légères ; déclenchement de grèves de la faim. La commission constate en outre que le désœuvrement, qui est la marque principale de la vie en rétention, ne fait qu’aggraver le problème.

L’assimilation des CRA à l’univers carcéral donne prise en second lieu à l’expression d’une contestation facile à relayer au sein de l’opinion publique. De nombreux CRA sont ainsi le théâtre régulier de manifestations  « d’associations de sans-papiers » qui trouvent, dans le décor de lieux d’enfermement entourés de hautes clôtures de protection et couronnés de caméras de surveillance, l’incarnation concrète des travers de la politique qu’ils entendent dénoncer. Ajoutons que l’isolement, fréquent, des CRA par rapport au centre des villes, accentue la dimension de relégation de ces infrastructures. La commission ne méconnaît pas la nécessité de construire en périphérie des agglomérations pour trouver les emprises de terrain nécessaires à l’édification de structures gourmandes en superficie. Elle regrette simplement que l’absence de concertation préalable avec les autorités locales et notamment les services de transport des collectivités concernées se traduise souvent par l’impossibilité de se rendre en transports en commun dans les centres de rétention. Au-delà des inconvénients pratiques pour les proches des retenus, cette situation entraîne une difficulté d’ordre plus psychologique, néfaste pour l’image médiatique des centres de rétention : ceux-ci ne sont tout simplement pas signalés dans la géographie physique de la ville qui les accueille.

B. … mais pas des lieux fermés.

La commission prend naturellement acte que la dimension d’enfermement est consubstantielle à la logique de rétention voulue par le législateur, et que celle-ci est heureusement très loin d’atteindre le niveau de privation de liberté qui est celle de l’incarcération cellulaire propre au milieu carcéral. Elle souhaite simplement attirer l’attention des pouvoirs publics sur la nécessité d’ouvrir davantage les CRA sur leur environnement extérieur et celui des retenus, afin de faire de ces lieux de privation ponctuelle de liberté des lieux où les autres droits fondamentaux trouvent à s’exercer sans restriction.

1)	La question fondamentale de la taille des CRA.

La commission a constaté que la taille des CRA constitue une sorte de précipité des questions relatives à l’enfermement : plus le centre est grand et moins le personnel est à l’écoute des retenus, plus les techniques automatisées se développent, plus les retenus, plongés dans l’anonymat, ne sont connus qu’au travers de leur numéro d’enregistrement.

Parallèlement, l’augmentation de la taille des espaces de rétention se fait généralement, à emprise territoriale limitée, au détriment des espaces de vie commune ou de loisir, réduits à la portion congrue. 

Dans l’esprit de la commission, le centre de rétention « standard » devrait plutôt être limité à une grosse soixantaine de places, avec un vrai terrain de sport collectif, des espaces de vie commune (lieux de repas et de détente) où tous peuvent se réunir, et des unités de vie séparées regroupant, dans des chambres distinctes, une douzaine de lits. A dire vrai, ce type de centre existe : les centres de Rennes et de Perpignan parmi les derniers à avoir été mis en service, présentent globalement ces caractéristiques. Des constructions pavillonnaires s’avèrent nettement préférables à des constructions plus compactes.

Vue aérienne du Centre de rétention administrative de Perpignan

2)	Accentuer l’ouverture des centres par davantage de transparence.

a) Transparence vis-à-vis des retenus tout d’abord, qu’il convient d’informer du mieux possible sur l’évolution de leur sort. 

La commission, sur ce point, tient à souligner que, dans tous les centres qu’elle a visités, les obligations légales d’information dans une des langues de l’ONU sont scrupuleusement respectées par les gestionnaires. Mais il paraît possible, dans certaines hypothèses, d’aller plus loin que la simple lettre des textes. La commission recommande ainsi d’améliorer la qualité des explications offertes à chaque retenu sur la situation juridique dans laquelle il se trouve. Cette amélioration doit passer par la résolution du sempiternel problème de l’accès à un interprète pour les dépôts de demande d’asile, qui doivent obligatoirement être rédigées en langue française. 

La commission recommande en outre au ministère d’engager une réflexion d’ensemble sur la nature des informations qui peuvent ou doivent être communiquées au retenu. Quand existe un dossier nominatif qui suit le retenu jusqu’au CRA, il paraît en effet légitime que ce dossier puisse être rendu accessible à la fois au retenu, à son avocat, mais aussi aux juges chargés de statuer sur la légalité du placement ou du maintien en rétention.  

b) Transparence accrue vis-à-vis des associations intervenant dans les centres ensuite. 

Les deux points créateurs de tension entre gestionnaires administratifs des centres et associations oeuvrant à l’intérieur de ceux-ci sont les suivants : l’information sur les départs prévus, en fonctions des « routings » aériens envisagés, et l’accès direct à toutes les informations de nature procédurale figurant dans les dossiers des retenus.

Il n’appartient pas à la commission de prendre une position de principe sur ces deux questions. Il lui paraît toutefois opportun de souligner la nécessité de trouver rapidement une solution à ces deux problèmes récurrents, au besoin par la signature d’une charte nationale sous l’égide du ministre. A minima, il paraîtrait utile, afin d’amorcer la réflexion, d’inscrire ces deux points à l’ordre du jour d’une des rencontres annuelles des chefs de centres de rétention, auxquelles pourraient être associés des représentants des organismes habilités (CIMADE, ANAEM).

La commission souligne enfin l’intérêt qu’au-delà des contacts quotidiens de travail qui se créent entre les différents intervenants, et de la nécessité d’une formation commune, une réunion périodique élargie, au moins semestrielle ou à la demande de tout intervenant, soit tenue dans chaque centre, pour échanger (à froid) sur les difficultés de gestion. 

3)  Renforcer l’ouverture par une meilleure accessibilité des centres aux proches des retenus, à des intervenants extérieurs plus nombreux et diversifiés et à la presse. 

S’agissant tout d’abord du droit de visite des retenus par leur famille ou leur avocat, la commission prend naturellement acte des contraintes d’organisation qui conduisent la plupart des centres à prévoir des créneaux limitatifs de visite afin de pouvoir satisfaire le plus grand nombre. Elle recommande toutefois d’élargir au maximum l’amplitude de ces créneaux et, le cas échéant, de permettre les visites en dehors de locaux spécialement consacrés à cet effet ; dans de nombreux centres, on voit mal en effet quels obstacles de principe pourraient interdire les visites prolongées dans les locaux mêmes de rétention. 

Afin de lutter ensuite contre le désœuvrement, la commission recommande par ailleurs l’intervention sur place d’associations sportives ou culturelles désireuses de consacrer un peu de leur temps à changer les idées des retenus, voire, sur le modèle des visiteurs de prison, la mise en place de visiteurs de rétention plus particulièrement chargés de nouer des relations avec les retenus isolés.

Enfin, la commission suggère d’ouvrir très largement l’accès des centres de rétention aux médias sur simple demande de ceux-ci au préfet territorialement compétent : la commission relève en effet avec satisfaction que, lorsqu’un centre est régulièrement ouvert à la presse, la réputation de celui-ci est systématiquement réévaluée. 

Ces différentes formes d’ouverture contribueront, à n’en pas douter, à faire de ces lieux de privation de liberté que sont les centres, des lieux où l’enfermement, nécessaire, sera vécu de manière moins pénible pour les retenus. 

C. Faire aussi de la rétention un moment utile pour le retenu

a) La commission tient à souligner le remarquable travail que les services médicaux conventionnés accomplissent au quotidien dans les différents centres de rétention qu’elle a visités. Les visites médicales qui y sont effectuées et qui gagneraient à être systématisées, permettent en effet de dépister toutes sortes de pathologies, dont les retenus peuvent commencer le traitement dès le premier jour de leur rétention. La commission constate toutefois le manque de ressources disponibles en matière de soutien purement psychologique, indépendamment du travail effectué par les associations sur ce point. Un régime de vacations de psychologues pourrait utilement être aménagé pour combler cette carence, afin de prendre en charge les problèmes, souvent bénins mais réels, dont souffrent certains retenus dans la situation naturellement anxiogène qui est la leur.

b) La commission souligne en outre la nécessité de résoudre le problème de la récupération de leurs biens par les retenus, afin que l’éloignement ne soit pas vécu comme une mesure de spoliation. Dans bien des centres, la commission a constaté le manque de moyens de l’ANAEM pour remplir parfaitement cette mission qu’elle prend en charge ; une convention avec l’ensemble des banques françaises permettrait de régler au moins la question de la clôture rapide des comptes bancaires dans ce genre de circonstances.

c) Il semble utile à la commission d’attirer l’attention des autorités sur la pratique, aujourd’hui non validée par les textes, consistant à proposer une allocation de retour aux étrangers placés en rétention. Dans les départements où elle est mise en œuvre, cette pratique permet en effet de déclencher l’adhésion du retenu à son départ prochain, et donc d’apaiser cette phase, toujours délicate, de la rétention.

d)  La commission souligne enfin le dénuement complet dans lequel se trouvent souvent les retenus libérés faute qu’une mesure d’éloignement ait pu être prise à leur encontre. Il lui paraît possible d’estimer que l’octroi d’une autorisation provisoire de séjour très brève (de l’ordre d’une quinzaine de jours) constituerait une mesure d’humanité dont l’effet pourrait être, paradoxalement, d’inciter l’étranger, toujours en situation irrégulière, à préparer spontanément le retour dans son pays d’origine.

2ème partie : les zones d'attente

 	Sommairement abordée dans le rapport 2007, la situation des zones d'attente (ZA) et les problèmes posés par leur fonctionnement feront ici l'objet de considérations plus largement développées.

	A la différence des CRA, les zones d'attente (dont la création remonte à 1992) sont des espaces destinés à héberger, pendant le temps strictement nécessaire à leur départ, les ressortissants étrangers qui n'ont pas été autorisés à entrer sur le territoire français lorsqu'ils se sont présentés à l'une de nos frontières, terrestre, aérienne ou maritime, ainsi que les demandeurs d'asile dont l'examen de la situation déterminera si cette demande n'est pas manifestement infondée.
	Le placement en attente concerne aussi bien les majeurs que les mineurs et la situation de ces derniers diffère selon qu'ils sont accompagnés de leurs parents dont ils suivent le sort ou qu'ils sont dits isolés.
	Ces placements en ZA, en diminution régulière depuis 2001, peuvent être chiffrés en 2007 à 15.000 environ (cf. annexe 7)
	 Le laps de temps pendant lequel un étranger est maintenu en attente est destiné à permettre aux services de police de procéder à un examen plus approfondi des documents produits, considérés comme irréguliers ou insuffisants, et d'effectuer toutes investigations ou vérifications nécessaires.
	La durée de ce placement se trouve très strictement encadrée par la loi (L 221-3,         L 222-1, L 222-2 du code d'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile CESEDA) et ne peut en principe excéder 20 jours, comportant trois phases cumulables : les 96 premières heures sur la seule décision de l'autorité administrative et deux prolongations possibles de huit jours chacune, sur décision du juge judiciaire (juge des libertés et de la détention JLD). 

Ces prolongations peuvent, bien entendu, faire l'objet d'un appel.
	En réalité, la durée moyenne des placements (toutes catégories confondues) a été évaluée en 2007 à 4 jours ; 18% des étrangers placés ont été maintenus au-delà de cette durée et 3% l'ont été au-delà de 12 jours.

	Ces placements s'effectuent, selon les dispositions de la loi du 26 novembre 2003, en des lieux d'hébergement prévus à cet effet, situés à proximité immédiate du lieu de débarquement et assurant des "prestations de type hôtelier" (article L 221-1 du CESEDA).

	Le placement en zone d'attente est souvent le terme d'un parcours difficile qui a conduit ces étrangers, pour des raisons idéologiques, politiques, économiques ou affectives, à quitter leur pays d'origine pour chercher à mener, dans notre pays, une nouvelle existence plus sûre et en tout cas meilleure. C'est au moment où ils s'apprêtent à toucher au but, à leur arrivée dans un port, une gare frontière, ou un aéroport que les services de police, en l'espèce la Police aux Frontières (PAF), décèlent l'insuffisance ou l'irrégularité des documents administratifs dont ils sont porteurs, et font usage du large pouvoir d’appréciation des situations individuelles qui leur est reconnu.

	Certains de ces passagers étrangers ne feront toutefois jamais l'objet d'un placement en ZA. Il s'agit de ceux qui, à l'occasion d'un contrôle à la frontière, et le plus souvent d'un contrôle dit "en pied de passerelle", sont quasi-immédiatement refoulés. Cette pratique, dont la légalité est contestée, est vivement reprochée à la France par les Commissions Européenne ou Internationale, et vaut à notre pays des critiques réitérées. A ces cas de refoulement sont assimilées les réadmissions simplifiées dans le sens France–étranger en application des accords de Schengen.

	Le placement en ZA par arrêté fait donc suite à un refus d'entrée et à une décision de non-admission, ou à une demande d'asile en instance d'examen.
	
Pour les demandeurs d'asile, et en cas de rejet de leur demande, la pratique de réacheminement immédiat, même en cas de recours, a été sanctionnée par un arrêt de la Cour Européenne des Droits de l'Homme (CEDH) du 26 avril 2007 dont la Cour de Cassation a tiré toutes les conséquences dans son arrêt du 28 mai 2008 (1er chambre civile n° 598). L'entrée en vigueur de la loi du 20 novembre 2007 (nouvel article L 213-9 du CESEDA) leur permet désormais d'exercer un recours suspensif devant la juridiction administrative dans un délai de 48 heures à compter de la notification de la décision de refus. Il appartiendra à la CEDH d'apprécier si la durée du sursis instauré peut être considérée comme suffisante au regard des règles de droit (ou des dispositions juridiques) dont cette juridiction a fait application.
	
I   La zone d'attente… antichambre de l'incertitude.

Délimitée de façon très précise par l'autorité préfectorale chargée de matérialiser les contours esquissés par les dispositions de l'article  L 221-2 du CESEDA, la ZA est à la fois une entité juridique au statut particulier et un espace à géométrie variable, qui peut s'étendre, sans autre décision particulière aux lieux dans lesquels l'étranger doit se rendre pour les besoins de la procédure en cours (TGI, Tribunal Administratif) ou pour les nécessités médicales (hôpital).

	Il existe en métropole une cinquantaine de ZA et une quarantaine outremer. Elles sont d'importance variable et il n'existe pas de ZA type. Elles sont en quasi-totalité gérées par la PAF (cf. annexe 5) et certaines par l' Administration des Douanes (cf. annexe 6).

	Bien que située sur le sol de notre pays une ZA n'est, pour l'étranger placé, que l'antichambre de son éventuelle admission à moins qu'elle ne soit celle de son inexorable rapatriement.

	Dans cet état d'incertitude, tout séjour en ZA est fort éprouvant sur le plan psychologique et très anxiogène. C'est une raison supplémentaire pour laquelle un tel séjour doit être aussi bref que possible mais aussi comporter des conditions matérielles convenables selon des modalités respectueuses de la dignité personnelle de ces étrangers.

	Ce placement en ZA prend fin dès que l'admission régulière de l'étranger est prononcée, après vérification de ses documents ou admission temporaire au bénéfice de l'asile, et ce jusqu'à ce que la Commission de recours des Réfugiés (actuelle Cour du Droit d'Asile) ait été amenée à statuer définitivement.

	Dans tous les autres cas le placement prend également fin mais s'accompagne d'un raccompagnement vers le pays d'origine ou celui de la provenance antérieure. Ce renvoi n'est pas sans provoquer parfois de vifs incidents dans l'exécution de la mesure d'éloignement à laquelle l'étranger cherche à faire obstacle, avec les risques de condamnations pénales subséquentes en cas de refus d'embarquement
	Enfin, les étrangers maintenus, pour lesquels aucune décision n'a pu être prise, sont, au terme légal de leur placement, élargis et bénéficient d'un visa de régularisation de 8 jours à l'issue duquel ils devront avoir quitté le territoire. La réalité démontre que nombre d'entre eux s'y maintiennent dans la clandestinité.

II Les modalités d'hébergement en ZA : des règles à mieux définir

	La commission s'est attachée à en visiter un certain nombre (ZA ferroviaire, ZA d'aéroport métropolitain, ZA d'aéroport d'outremer). Elle n'a visité aucune ZA portuaire.
	Aucune de ces zones, pas même celle d'Orly, n'atteint la taille et l'importance de celle de Roissy, qui peut être considérée comme unique en son genre et qui fera l'objet de développements particuliers.
	
	De façon générale, et à quelques exceptions près se situant dans les aéroports les plus récents, les ZA offrent des conditions d'hébergement, non seulement disparates, mais encore insuffisantes. Il n'existe pas, en dehors de Marseille qui dispose d'une toute récente ZA de 30 places, jumelée au CRA, de ZA véritablement autonomes, conçues à cette seule fin. On baptise donc en pratique "Zone d'Attente" une portion des locaux habituellement réservés aux passagers, à relative proximité du poste de police de la PAF. En cours de journée, les étrangers maintenus peuvent y évoluer à leur guise, sans pouvoir en sortir, utilisant pour se reposer les fauteuils ou banquettes de ces salles d'attente, s'y voyant apporter pour nourriture des "plateaux-repas" des compagnies aériennes, disposant comme sanitaires de ceux de ces mêmes salles, et ne bénéficiant d'aucun accès à l'air libre. Il est parfois pourvu à l'hébergement nocturne, par l'installation provisoire, dans un coin de la salle neutralisé, du nombre de lits nécessaire, avec un isolement de fortune et maintien de l'éclairage permanent sans possibilité d'occultation, le tout sans intimité particulière. 
	
Pour justifier le caractère sommaire d'une telle organisation on invoque la modestie du trafic aérien local, le caractère exceptionnel d'arrivée de passagers en situation irrégulière ou douteuse, la très courte durée du maintien en ZA (variable de quelques heures à 2 ou 3 jours maximum, et exceptionnellement plus longue pour les faibles fréquences de vols sur certains itinéraires) le retour au point de départ s'effectuant dans le plus court laps de temps possible. On invoque aussi le peu d'empressement des chambres de commerce gestionnaires à envisager des investissements pour organiser une ZA spécifique dont l'utilisation resterait problématique.

	Dans d'autres aéroports mieux dotés, existent une ou deux chambres couchettes de 2 voire 3 places chacune, sommairement équipées avec un coin toilettes sanitaires, offrant un relatif isolement, généralement situées en bout d'un couloir aveugle, sans autre aération qu'une VMC. 

	On est bien loin de ce qu'on peut appeler un équipement hôtelier et quelques zones, heureusement peu nombreuses, peuvent être considérées comme offrant des conditions d'accueil difficilement acceptables en cas de séjour un tant soit peu prolongé.
La ZA ferroviaire visitée n'échappe pas au même constat.
		
	En définitive, il n'existe aucune réglementation précise sur les modalités d'hébergement en ZA, les indications de l'article L 221-4 du CESEDA et le décret du 30 mai 2005 ne comportant aucune indication spécifique, et les gestionnaires des aéroports se souciant peu de prévoir et de financer des aménagements particuliers, spécialement dédiés.
	
La commission souhaite que soit consacré dans les textes le caractère incontournable de l'existence d'une ZA autonome convenablement équipée et que soient définies les normes minimales d'hébergement à respecter afin de mieux préserver la dignité des étrangers maintenus. Elle invite également à adresser aux responsables locaux des directives précises pour assurer pleinement la mise en œuvre de ces prescriptions.
	La solution adoptée à Orly mérite d'être signalée, qui consiste à réserver des chambres dans un hôtel de la zone aéroportuaire, à les équiper d'un dispositif de sécurisation (fenêtres, issues) et à les utiliser en cas de besoin, les laissant à la disposition de l'hôtel en cas d'inutilisation.

III  Une zone d'attente est-elle véritablement une zone de droit ?

	A l'exception des ZA de Roissy et d'Orly, les ZA visitées par la commission étaient toutes désertes en sorte qu'aucun contrôle de "visu" n'a pu porter sur l'application des articles L 221-3, L 221-4 et L 223-1 du CESEDA. Les vérifications opérées n'ont pu porter que sur les registres réglementaires. Ceux-ci sont toujours bien tenus et comportent la mention de toutes les formalités prescrites pour informer les maintenus de l'existence de leurs droits, les signatures requises….
	Seuls les entretiens avec les fonctionnaires de police présents ont permis de se faire une idée plus précise des pratiques locales.
	Des dispositions existent généralement pour apporter en cas de nécessité une assistance médicale soit du fait de l'existence d'un service médical de l'aéroport, soit du fait de l'existence d'une convention avec des centres hospitaliers publics ou privés.
	Des communications avec l'extérieur peuvent être établies par les postes téléphoniques existants. Il arrive cependant que le seul poste disponible soit celui du bureau de la PAF sous réserve qu'un fonctionnaire de police soit disposé à accompagner la personne dans le bureau, solution peu acceptable en termes de confidentialité et de liberté de communication.
	La présence d’avocat en ZA n’est pas très fréquente, rare voire rarissime ; par contre les associations d'aide humanitaire ou juridique habilitées à intervenir sont susceptibles, sous réserve de leur disponibilité, de répondre à toute demande qui serait exprimée.
	Une interrogation subsiste : le droit au bénéfice du "jour franc" fait-il dans tous les cas l'objet d'une information suffisante à ceux qui ignorent qu'ils pourraient le revendiquer ? Ne devrait-il pas être d'application automatique ?
	La question reste posée aussi de la bonne compréhension par les étrangers de leur situation juridique, du contenu réel des décisions administratives dont on leur donne connaissance ou copie. Le droit à l'assistance d'un interprète, dont la Cour de Cassation rappelle qu'il doit s'agir d'une présence physique, paraît souffrir dans la pratique des adaptations locales, la traduction se trouvant souvent délivrée par des interprètes officieux, parfois par des bénévoles ou des fonctionnaires de police présents maîtrisant la langue de leurs interlocuteurs. L'interprétariat reste un problème récurrent et l'on rencontre dans les ZA les mêmes problèmes que dans les CRA (cf. supra)
	Par contre, et quelle que soit la modestie des locaux visités, la commission y a toujours constaté que les affichages réglementaires étaient respectés et que les postes de police de la PAF disposaient, dans les langues les plus courantes des documents à remettre aux étrangers maintenus.

	La durée de séjour dans les ZA étant le plus souvent inférieure à 4 jours, le contrôle susceptible d'être opéré par le JLD trouve rarement à s'exercer ; par contre, toute arrivée d'un mineur isolé fait l'objet d'un signalement immédiat au procureur de la République à qui il incombe de désigner un administrateur ad hoc. Toutefois, une telle désignation intervient souvent à un moment trop tardif pour qu'elle soit efficace.

IV  Les problèmes spécifiques de la zone d'attente de Roissy

	Cette zone comporte une partie hébergement, la ZAPI III (Zone d'attente pour personnes en instance) qui héberge 90% des étrangers faisant l’objet d’un placement en ZA. Succédant à deux précédentes la ZAPI III fonctionne sous sa forme actuelle depuis janvier 2001 et dispose d'une capacité d'accueil de 172 places, toutes catégories confondues, dans un bâtiment autonome à proximité immédiate des installations aéroportuaires.
	L'espace "maintien en attente" s'étend sur une partie du rez-de-chaussée (salle de télévision, cabine téléphonique, réfectoire, service médical et quelques chambres ouvrant sur un jardin avec jeux d'enfants) et sur tout le 1er étage avec des secteurs non cloisonnés attribués respectivement aux femmes, aux mineurs non accompagnés de plus de 13 ans, aux hommes et aux familles simples ou avec enfants, le tout représentant 71 chambres à 2, 3, voire 4 places.
	Ces locaux entre lesquels existe une totale liberté de circulation, avec leurs annexes sanitaires douches de caractère collectif, offrent des conditions d'accueil convenables, de confort très moyen, mais n'appellent pas de commentaires critiques majeurs sur le plan matériel, abstraction faite d'une présence policière peu discrète et d'une intensité sonore excessive, toutes deux liées à l'importance numérique d'une population disparate.
	
Les locaux affectés aux associations habilitées à intervenir et titulaires d'une convention négociée (ANAFE et Croix Rouge) situés à l'étage des chambres, gagneraient à être plus nombreux pour permettre à celles-ci d'apporte, sans délai, à tous les maintenus l'aide juridique et matérielle (et aussi le réconfort) à laquelle ils ont droit, et que ces organismes ont quelques difficultés à satisfaire pleinement.

A. Difficultés de gestion.

L'une, parmi bien d'autres, des difficultés de gestion de la ZAPI III tient aux variations des flux d'arrivée et à l'impossibilité, à certains moments toujours impossibles à prévoir, d'absorber ce flot.
	Il peut donc advenir, et cela a été constaté notamment à l'occasion de certaines visites ou transport des JLD de Bobigny, que des étrangers maintenus séjournent, dans des conditions matérielles très sommaires, plus longtemps qu'ils ne le devraient dans les zones d'aérogare en attendant que se libèrent des places en ZAPI, ce qui constitue des délais excessifs et susceptibles d'être sanctionnés.

	Il peut encore advenir que l'afflux inopiné soit si important et si prolongé qu'il soit nécessaire d'activer, pour des durées plus ou moins longues, une annexe provisoire de la ZAPI dans des bâtiments vacants réquisitionnés à cet effet dans un autre secteur de l'aéroport. C'est ce que l'on a appelé la ZAPI IV, que la commission a jugé indispensable de visiter en janvier 2008 lors des premiers jours de sa mise en service. Le moins qu'on puisse en dire est que les conditions d'hébergement étaient collectives et sommaires, et les locaux sanitaires insuffisants, et que l'ANAFE comme la Croix Rouge rencontraient des difficultés matérielles pour y exercer leurs activités, ce dont on pouvait déduire que l'exercice des droits normalement reconnus aux maintenus se trouvait restreint, ce qui nous a paru être une atteinte regrettable (cf. notre rapport documenté sur la ZAPI IV). Il apparaît que depuis lors la situation se soit améliorée.

B.  Les équipes d’intervention et leur sphère d'activités

L'activité des équipes d'intervention (permanents et médiateurs de la Croix Rouge, ou bénévoles de l'ANAFE) se trouve freinée par l'insuffisance de leurs propres moyens en personnel mais aussi par certaines contraintes administratives qui d'une part restreignent la fréquence de leur présence ou de leur permanence et d'autre part limitent leur possibilité d'accès à certains lieux extérieurs à la ZAPI stricto sensu mais inclus dans la ZA, telle que définie par le CESEDA et par l'arrêté préfectoral (poste de police et poste de quarts des diverses aérogares et zone internationale). Il paraît souhaitable que les conventions existantes soient réexaminées et élargies, les revendications des associations sur ce point n'apparaissant pas illégitimes.

C.  Signalement d’anomalies

Il a été signalé à la commission, sans que celle-ci ait eu la possibilité de le vérifier, certaines anomalies de fonctionnement dont elle a enregistré l'énoncé :
-	impossibilité pour les associations habilitées de s'entretenir en zone internationale avec les étrangers au prétexte d'une "procédure en cours"
-	absence de confidentialité de certains entretiens
-	insalubrité de certains locaux ou salles de maintien dans certaines aérogares
-	difficultés d'accès aux sanitaires dans les postes de police ou de quart
-	absence de communication aux étrangers réembarqués, après un contrôle en pied de passerelle, des procédures diligentées à leur encontre par les agents interpellateurs.
-	 confiscation abusive dans les aérogares des documents des maintenus qui pourraient être utiles à l'instruction de leur demande d'asile auprès de l'OPFRA
-	incompréhension par les maintenus rapatriables des dispositions de l'article L 213-2 du CESEDA leur imposant de réclamer expressément le bénéfice du "jour franc" et ne se le voyant pas dès lors accordé (déjà signalé).
-	difficulté de compréhension et insuffisance de l'interprétariat (déjà signalée)
-	emploi excessif de la contrainte lors des renvois sous escorte (ce dernier grief ressortissant de la compétence de la Commission nationale de déontologie de la sécurité, CNDS).
La commission estime souhaitable que ces différents griefs soient analysés, vérifiés ou contredits.
 D.  Les modalités de demandes d'asile à la frontière

	Périodiquement sont dénoncées les difficultés d'enregistrement des demandes d'asile dans les aérogares, et le Haut Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés (HCR) s'en est fait l'écho. Il est de fait que la quasi-totalité de ces demandes ne sont formulées et enregistrées que dans la ZAPI où un bureau est réservé à cet effet. Il serait intéressant de rechercher les causes de cette pratique ; ces dépôts de demandes s'effectuent pour 97% à Roissy contre 2% à Orly et 1% dans les autres aéroports.

L'année 2007 se caractérise par une baisse du nombre de ces demandes qui paraît liée à la mise en place de visas de transit aéroportuaire (VTA) contribuant à la chute de demandes émanant de ressortissants de certains pays, antérieurement plus nombreux.
	Les fluctuations en ce domaine sont tributaires de la situation internationale et sont parfois contrebalancées par une augmentation de ressortissants d'autres pays (à titre d'exemple les nombreuses demandes déposées en 2007 par les palestiniens et les irakiens et, en décembre de cette même année, par des tchétchènes). 

	Un renforcement des services de l'OFPRA (installés en ZAPI III) a permis à cet office de rendre en 2007 un nombre d'avis (3.598) très nettement supérieur en proportion à ceux rendus en 2006 (+40%).

	Corrélativement on a pu constater un taux accru d'admission de la reconnaissance du droit à l'asile (plus de 44% en 2007 contre près de 22% en 2006) avec un délai de décisions ramené à moins de 48 h pour 73% d'entre elles et de moins de 96 heures pour 93%, ce qui a eu des effets significatifs sur l'abrègement de la durée de séjour en ZA de cette catégorie d'étrangers maintenus.

  E.  Aménagement d'une salle d'audience judiciaire à Roissy

	En vue de réduire les présentations de personnes sous escorte au TGI de Bobigny, il a été envisagé de créer, à proximité de la ZAPI, une salle d'audience dédiée au contentieux des demandes de prolongation ou de maintien en zone d'attente.
	De nombreuses réticences n'ont pas permis à ce jour de mettre en service cet équipement pourtant réalisé, dont le réaménagement est à l'étude pour mieux satisfaire les futurs usagers (magistrats, avocats, familles et public).
	Il n'apparaît pas que les décisions de la 1ère chambre de la Cour de Cassation du 16 avril 2008, statuant au visa de l'article L 552-1 du CESEDA sur les salles d'audience insuffisamment indépendantes des CRA, aient une incidence sur le projet de la salle d'audience prévue à Roissy dont l'existence repose sur un autre texte du CESEDA (article L 222-4) disposant qu'une telle salle peut être aménagée sur l'emprise aéroportuaire sans autre exigence particulière.

V  La situation particulière des mineurs isolés (non accompagnés)

	Alors que pratiquement aucun dispositif d'accueil n'a été prévu dans les ZA existantes pour les mineurs isolés, ce cas de figure a été étudié à Roissy et solutionné par l'hébergement des mineurs de moins de 13 ans dans des hôtels de l'aéroport aux bons soins de "nurses" dépendant des compagnies aériennes qui ont acheminé ces mineurs. Cet hébergement est entouré d'une totale confidentialité en sorte que personne, pas même les services de la Croix Rouge ou les administrateurs ad hoc ne peuvent y avoir accès, ces mineurs devant être acheminés en ZAPI pour de telles rencontres.
	Seuls sont donc hébergés en ZAPI les mineurs de 13 à 18 ans non accompagnés.
	En liaison avec la Croix Rouge, des projets sont actuellement en cours de réalisation pour abandonner l'accueil en hôtel des mineurs de moins de 13 ans, leur aménager au sein de la ZAPI III un secteur particulier et isolé au rez-de-chaussée et éventuellement l'ouvrir à des mineurs plus âgés.

a.	Dans l'un ou l'autre cas, le placement en ZA de mineurs, quelque soit leur âge, vaut à notre pays les plus vives critiques de tous les organismes internationaux qui en condamnent la pratique, contraire aux principes contenus dans la Convention Internationale des Droits de l'Enfant (CIDE) (article 37 de la Convention du 20 novembre 1989). Tout récemment encore, à l'occasion de la 46ème  session du Comité des Droits de l'Enfant de l'ONU à Genève, une résolution (§ 24 et 25) a exprimé sa très vive préoccupation, son inquiétude et a exhorté notre pays à adopter des mesures différentes. La Défenseure des enfants s'est montrée tout aussi préoccupée, relevant elle aussi des atteintes à la Convention, stigmatisant des carences au niveau de la prise en charge de ces mineurs tout en reconnaissant que la gestion d'une telle situation s'avérait délicate. En 2006 ces maintiens en ZA concernaient près de 500 mineurs pour une durée moyenne de 3,5 jours avec 230 reconduites, 35 admissions au titre de l'asile et 85 reconnaissances de majorité. La commission, au vu de ces chiffres, ne peut que se faire l'écho des positions de principe ci-dessus relatées, dont elle partage l'analyse et sur lesquelles elle attire prioritairement l'attention des autorités compétentes.

b.	L'article L 221-5 du CESEDA fait obligation de désigner, pour chacun des mineurs non accompagnés un administrateur ad hoc (AAH) étant précisé que cette mission pour Roissy se trouve confiée à la Croix Rouge aux termes d'une convention.
Ces administrateurs sont chargés de représenter le mineur pendant son maintien dans la ZA pour les procédures administratives et judiciaires le concernant. 
Le rapport d'activité 2006 de la mission AAH de la Croix Rouge figure en annexe. Il faut en retenir que cet organisme a été désigné 514 fois comme administrateur, qu'il a dû décliner 54 missions pour indisponibilité, qu'il a été judiciairement dessaisi pour plus de 12% de ces cas notamment pour infirmation de la minorité, qu'il n'a pu rencontrer qu'un peu plus de la moitié des mineurs, qu'il a été amené à saisir le Parquet en assistance éducative pour 29 cas, ce qui a abouti à 13 placements judiciaires au centre de Taverny où la Croix Rouge Française dispose d'un foyer habilité à recevoir des mineurs étrangers admis sur le territoire
	Sans épiloguer davantage, la pratique révèle que l'institution de l'AAH n'est pas très facile à mettre en œuvre ; qu'elle se heurte à de multiples difficultés (insuffisance de bénévoles, insuffisance de l'indemnisation, lenteur des désignations, prise de contact trop tardive et obstacles administratifs imprévus) et que ce bilan ne peut être considéré comme satisfaisant. Celui de 2007 ne devrait pas rencontrer de progrès significatifs.

La commission invite les autorités à réexaminer entièrement les modalités pratiques de fonctionnement de cette institution pour lui donner un rôle réel et non pas formel. Elle souhaite aussi que la compétence du juge des enfants à l'égard des mineurs isolés soit systématiquement reconnue au titre de la protection prévue par les articles 375 et suivants du code civil.

c.	La commission s'est aussi penchée sur la procédure de contestation de la minorité : 
89 jeunes se disant mineurs en ZA en 2006 et 71 au cours du 1er semestre 2007 ont été déclarés majeurs à la suite de tests médicaux pratiqués à la demande des services de police en raison d'un doute sur l'exactitude de leur âge. L'âge réel est alors déterminé au vu du recoupement de 3 examens (une analyse osseuse, une radiographie dentaire et un examen clinique du développement pubertaire). L'Académie de Médecine, dans un avis du 15 janvier 2007,  a émis des réserves sur la valeur probante de ces types d'examens qui ne seraient pas fiables au-delà de 16 ans et ne permettent pas une détermination
 rigoureuse à quelques mois près.
 La commission, sensible à ces réserves scientifiques, invite les autorités à explorer toutes les pistes susceptibles de découvrir une méthode plus fiable et, d’ici là, à appliquer le principe réaffirmé par la Cour de Cassation (23/01/2008) selon lequel tant qu’il n’est pas apporté la preuve que l’acte de naissance soit irrégulier, l’examen osseux, la radiographie dentaire et l’expertise médicale restent trop imprécises pour permettre de contester les mentions de cet acte. La commission estime aussi que de tels examens ne devraient pouvoir être réalisés qu'après que l'administrateur ad hoc ait été consulté en application de l'article L 371-1 du code civil, voire même que l'on ait recueilli l'avis de l'intéressé (article L 1.111-15 du code de la santé publique).

d.	La commission s'est aussi intéressée aux demandes d'asile formées par les mineurs isolés. Celles-ci se sont élevées à 166 en 2007 (158 en 2006) et il y a été fait droit  dans un peu plus de 25% des cas ce qui signifie que les demandes de ¾ d'entre eux ont été déclarées manifestement infondées, ce qui a abouti à leur réacheminement, ce qui n'était pas nécessairement conforme à leur véritable intérêt en l'absence de bonne connaissance de la situation dans laquelle ils allaient se retrouver. La recherche de l'intérêt supérieur de l'enfant, qui est une recommandation pressante de la convention de New York (CIDE), devrait être le seul critère de décision à prendre à leur égard, notamment pour déterminer les conditions dans lesquelles ils seront pris en charge à leur arrivée. 

	En définitive, le faible taux d'admission de mineurs isolés sur le territoire français, l'absence quasi totale de recours aux procédures d'assistance éducative, la difficile mise en œuvre des administrateurs ad hoc, la fragilité de l'approche juridique du traitement des cas de ces mineurs étrangers isolés militent en faveur d'un réexamen global de leur situation.

	

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En conclusion de ses travaux sur les CRA, la commission constate une amélioration de la situation dégradée qui avait été relevée, à bon droit, par le Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants du Conseil de l’Europe. En apportant des remèdes au système antérieur, les pouvoirs publics sont parvenus à construire un dispositif de rétention administrative où les conditions matérielles de vie des retenus peuvent être considérées comme globalement convenables.

	Le prochain cap d’amélioration consistera à trouver le bon équilibre entre les nécessités de la privation de liberté et l’objectif de faire de ces lieux de rétention des lieux aussi ouverts que possible sur leur environnement extérieur où l’exercice de leurs droits par les retenus puisse s’effectuer sans la moindre entrave.

	Taille raisonnable des centres et durée restreinte de rétention seront deux facteurs clés dans la recherche de cet équilibre. La commission recommande donc la plus grande attention sur toute velléité de construire des centres de plus de 80 places. Même si de nombreux éléments expliquent l’émeute qui a conduit à la destruction du CRA de Vincennes, le 22 juin 2008, sa taille excessive, 280 places, constitue un facteur majeur de cet évènement. Au surplus toute perspective à venir d’une augmentation de la durée de rétention, dont la durée actuelle de 32 jours, constitue, une limite qu’il convient aux yeux de la commission de ne pas dépasser.

	S'agissant des zones d'attente, la commission estime que, sans être des zones de non-droit, comme cela a été abusivement allégué, elles doivent bénéficier tant au plan matériel que juridique de substantielles améliorations ; que l'aménagement de la ZAPI 3 doit être repensé ; que l'actuel traitement des mineurs isolés n'est pas satisfaisant et qu'il conviendrait d'étudier et de promulguer un véritable statut juridique les concernant

Les Annexes :

Annexe 1  : Documentation juridique concernant la CNCCLRAZA

Annexe 2  : Liste des visites effectuées par la CNCCLRAZA

Annexe 3 : La liste des CRA

Annexe 4 : Taux d’occupation des CRA en 2007

Annexe 5 :  Liste des ZA tenues par la PAF

Annexe 6 : Liste des ZA tenues par la douane

Annexe 7  : Chiffres pour les ZA en 2007

Annexe 8  : Liste des LRA permanents

Annexe 9 : Committee on the rights of the child

Annexe 10 : Rapport de la CRF sur les administrateurs ad hoc